新修订的《邮政普遍服务监督管理办法》（以下简称《办法》），已于2015年10月9日经交通运输部部务会议通过，并经2015年第19号交通运输部令予以公布，自2015年12月1日起施行。为深入贯彻落实《办法》，促进邮政普遍服务健康持续发展，现将《办法》有关情况做概要解读。

　　顶层制度设计解决普遍服务新问题

　　原《办法》于2008年9月1日起施行，对保护用户合法用邮权利，保障邮政普遍服务水平，加强邮政普遍服务监督管理发挥了重要作用。但随着《邮政法》的修改和邮政普遍服务实践的发展，原《办法》逐渐无法适应邮政普遍服务保障、发展和监督管理的需要。

　　究其原因，第一，《邮政法》历经多次修改，上位法依据发生了很大变化。2009年，全国人大常委会修改了《邮政法》，实现了一系列的制度创新。2012年，修正实现了三级邮政管理部门的职权法定。今年，又修正了邮政业务资费管理的有关条款。原《办法》需要根据上位法依据调整，及时做好制度衔接。第二，邮政普遍服务发展面临新情况、新变化，需要通过顶层制度设计系统解决。随着经济社会的发展，人民群众对普遍服务水平及质量的期望和要求越来越高，普遍服务的现状与群众用邮需求存在一定差距，转型升级、改革创新的压力加大，需要通过制度设计予以引导、规范和提升。第三，原《办法》仅规定了邮政管理部门对邮政普遍服务进行监督检查的职责，邮政普遍服务的保障机制着笔较少，不符合当前保障和监督管理并重的客观需要。

　　2012年8月启动《办法》修订工作以来，国家邮政局坚持问题导向，多次深入基层调研，系统总结2009年《邮政法》施行后邮政普遍服务存在的问题，组织召开研讨会，多次专门听取专家的意见。在此基础上，多次征求了各省（区、市）邮政管理局、中国邮政集团公司的意见，并专门征求了有关部委的意见。2014年8月，按照立法程序，在国务院法制办公室和国家邮政局门户网站向社会公开征求意见。在研究、采纳社会意见的基础上，形成了送审稿，于2015年10月9日经交通运输部部务会议通过，经2015年第19号交通运输部令予以公布，自2015年12月1日起施行。

　　以人民群众利益为核心进行制度设计

　　《办法》在修订过程中，主要坚持了以下原则：

　　一是把人民群众的利益作为出发点和落脚点。国家保障邮政普遍服务，核心目的是为了保护人民群众的合法用邮权益。以人民群众利益为核心进行制度设计，增加了诸多国家保障邮政普遍服务、保护用户权益的内容。如新《办法》第四章明确规定了用户选择权、公平交易权、求偿权、知情权、投诉权、申诉权和社会监督权等内容，充分保护用户的合法用邮权益。二是深化改革，改进和创新公共服务的提供方式。如不断探讨提供邮政普遍服务的邮政网络使用问题，并将一些制度落实在具体条款中，新《办法》第六条第二款规定了“国家支持邮政企业发挥邮政网络公共服务作用，提升邮政网络资源使用效率，满足社会多重用邮需求”。三是注重借鉴先行先试地区的有益经验。充分借鉴了部分省（区、市）在邮政设施用地和建设、信报箱建设与维护等方面的经验，增强了制度设计的实践基础。如新《办法》第九条规定了“提供邮政普遍服务的邮政设施用地符合国家划拨用地目录的，应当依法划拨；依法减免城市基础设施建设配套等相关费用”，就是借鉴了河北、上海、江苏、河南等地的经验。

　　邮政普遍服务关系人民群众基本通信权利，是国家承诺向公民提供的一项基本公共服务。邮政普遍服务的发展目标就是基本实现与社会发展相匹配、与用户需求相适应的均等化寄递服务。《办法》的修订，既考虑了社会用邮需求变化和当前工作需要，又着眼于制度建设的长远性和基础性，主张从制度上引导邮政企业创新发展，注重以教育和惩戒相结合的方式规范邮政企业的服务行为。《办法》的修订，为保障用户合法用邮权益提供了更完备的法制基础，为邮政企业更好地提供普遍服务提供了制度保障，也为邮政管理部门依法监管提供了更为完善的法规依据，标志着新形势下邮政普遍服务发展与监督管理迈上了更加创新、更加完善、更加规范的新阶段。新《办法》的颁布实施，对于贯彻落实《邮政法》，加强邮政普遍服务监督管理，提升普遍服务质量和水平，促进普遍服务健康持续发展，保障用户合法用邮权益具有重要的意义。

　　全面扩充监管内容 提升监管要求

　　修订后的《办法》全面扩充了对普遍服务的监管内容，提升了监管要求。共七章六十五条，分别为总则、服务保障、服务规范、用户权利与义务、监督管理、法律责任和附则。

　　（一）总则

　　总则部分共有六条，分别规定了立法目的、适用范围、服务保障等内容。

　　一是在《邮政法》的基础上，从保障普遍服务、深化改革的角度进一步细化了对邮政企业的要求，要求其要创新服务手段、增强服务能力、提高服务水平。二是在总则中明确提出要提升邮政网络资源使用效率，支持邮政企业发挥邮政网络公共服务作用，满足社会多重用邮需求。

　　（二）服务保障

　　该章共十五条，分别规定了管理部门保障职责、邮政设施布局和建设、用地用房、征收和重建、信报箱建设等内容，明确了政府部门、企业、第三方主体等在普遍服务保障方面的义务性要求。

　　一是结合实践情况，规定对邮政设施征收的，征收单位应当在重新设置规划前征求邮政企业意见并配合采取措施，以共同保障邮政普遍服务正常进行。二是将维护义务和产权归属相对应，规定邮政设施产权主体应当对邮政设施进行经常性维护。三是要求邮政企业应当保证提供邮政普遍服务的乡镇固定自有邮政营业场所的正常运营，将这几年开展的乡镇邮政局所补白工作成果巩固到位。四是针对境外邮政违背我国加入世贸组织的承诺，在我国提供邮政服务的现象，明确规定外商和境外邮政不得在中华人民共和国境内提供邮政服务，并明确任何单位和个人不得为上述行为提供生产经营场所、运输、保管和仓储等条件。

　　（三）服务规范

　　该章共十四条，规定了业务范围、服务标准、服务形式及要求、通邮登记等内容。

　　一是明确邮政普遍服务标准是动态发展的，应当根据经济社会发展对邮政普遍服务的需要适时调整。二是针对邮政企业委托其他单位代办业务等现象，明确了被委托单位的能力要求和邮政企业的责任及管理义务，防止委代办行为降低邮政普遍服务水平。三是规定非邮政企业与邮政企业签订委托协议，代理代办邮件寄递业务的，应当遵守法律、法规、规章和国务院以及国务院邮政管理部门关于经营邮政通信业务审批的规定。为邮政管理部门对已形成一定规模的经营邮政通信业务行为履行监督管理职责提供制度依据。

　　（四）用户权利与义务

　　该章共八条，规定了公民的通信自由和通信秘密受法律保护；明确了用户选择权、公平交易权、求偿权、知情权、投诉权、申诉权、社会监督权等；同时还对用户提出了依法用邮的义务性要求。

　　一是列举式规定了用户可以申诉的几种情况，并细化了申诉处理具体事项，明确邮政管理部门设立邮政业消费者申诉中心，及时处理用户申诉。二是明确用户安全用邮义务，要求用户应当遵守国家关于禁止或者限制寄递物品的规定、收寄验视制度以及邮政企业的邮件封面填写规范。既体现了用户权利与义务的对等性，同时也有利于保护公共安全，提高邮政服务的质量和效率。

　　（五）监督管理

　　该章共十二条，从邮政普遍服务评价体系、撤销局所和停限办业务审批、备案管理等方面明确了邮政管理部门监督管理方式和措施。

　　一是强化对邮政专用标志车辆的管理。实践中，出现了邮政专用标志车辆违法被改作他用等系列案件，安全隐患大，社会影响差。新《办法》在总结实践经验的基础上，明确要求邮政企业应当将带有邮政专用标志的机动车辆基本信息通过信息系统与邮政管理部门的信息管理系统联网，并要及时对系统进行维护、报送，以便邮政管理部门掌握邮政车辆信息，查处违法行为。二是规定一旦出现邮件大量被隐匿、毁弃等情形，邮政企业应当在第一时间向邮政管理部门报告，便于邮政管理部门及时了解有关情况，有效履行监管职责。

　　（六）法律责任

　　该章共八条，在规章立法权限内，为保障邮政普遍服务，分别规定了对非邮企业、外商、邮政企业等多主体违法行为的处罚等，进一步细化了相关主体违法行为的法律责任。

　　针对非邮企业，设置了违法经营邮政通信业务等行为的处罚。针对外商，设置了违法提供邮政服务的处罚。针对邮政企业，设置了未按规定报送信息、备案等行为的处罚。根据违法行为的轻重及具体情况，规定了警告、罚款等不同的处罚类型。

　　（七）附则

　　该章共两条，其中第六十四条第二款采取列举式的方法，明确了非邮企业利用邮政通信基础设施经营邮政通信业务的，在寄递时限、营业时间、投递方式和频次以及邮件安全管理等方面，应当和邮政企业承担一样的义务，提升服务水平和质量，维护用户权益，否则要承担相应的法律责任。

　　　■焦点答疑

　　现在传统邮政服务的需求在下降，为何还要加强邮政普遍服务？

　　答：传统邮政服务的需求下降，并不意味着用户对邮政普遍服务的需求就在下降，并且传统的四项业务的需求也还存在（2014年函件业务量完成56.1亿件，汇兑业务完成1.3亿笔）。传统的四项邮政普遍服务业务（《邮政法》十五条第一款）并不等于邮政普遍服务。邮政普遍服务按照《邮政法》第二条第四款，是指按照国家规定的业务范围、服务标准，以合理的资费标准，为境内所有用户持续提供的邮政服务。重点在合理资费、广覆盖、持续提供。邮政普遍服务本质上是寄递服务，服务内容可以创新、动态发展。随着改革的深入，社会经济的不断发展和人民物质文化生活水平的不断提升，用户对于邮政普遍服务的需求，比如寄递时限、投递深度、便利性等方面的要求都在提升。邮政普遍服务的内容也应围绕群众普遍性的、广泛的需求不断改进提升。例如，在修订《邮政普遍服务标准》时，规定乡镇以上地区实现按址投递，就是邮政普遍服务适应时代变化，提质提速的表现。

　　邮政普遍服务是与社会发展相匹配的基本公共服务。旨在覆盖城市和农村地区尤其偏远落后地区、提供基本邮政服务的基础上，与市场调节下的其他市场主体协调发展，不断提高服务质量，保持可持续发展动力。邮政普遍服务不是速度慢、水平低的代名词，而是能够适应社会需求变化，实现自我创新发展，并以合理的价格保障群众，尤其是弱势群体需求的基本公共服务。邮政普遍服务作为基本公共服务的重要组成部分，其发展目标就是基本实现与社会发展相匹配、与用户需求相适应的均等化。

　　邮政普遍服务是法律规定，由国家保障，邮政企业必须提供的义务。尽管在实际中存在着各种各样的问题，但是邮政普遍服务是有保障的，政府必须保障，企业必须承担，这对于保护农村地区，尤其偏远落后地区的人民群众的用邮权益意义重大。国家要求邮政企业承担提供普遍服务的义务，即邮政服务网点要普及、资费要低廉、对传播文化类及具有社会公益性质的邮件要给予优惠。

　　邮政普遍服务具有重要的社会意义。邮政企业提供邮政普遍服务，在参与生产与服务生活中发挥着基础性作用，对于实现社会公平，促进城乡、区域平衡发展具有重要作用。一是社会公平的需要。因为邮政业是关系公众基本生活的基础性产业，尽量实现所有公众尤其是弱势群体能消费得起，能够提升整体社会福利。二是城乡平衡发展的需要，可以在一定程度上促进居民从拥挤的大城市迁出，形成更为和谐的人口布局。三是区域协调发展的需要，邮政普遍服务是满足人民基本通信需要的，地区发展目标在于形成更为平衡的发展布局，邮政普遍服务可以一定程度上促进落后和偏远地区的发展。邮政服务农村电商也是一个例子，农民通过邮政服务，对于电商的货物，收得到就是“得方便”，寄得出就是“得实惠”。邮政普遍服务的服务范围广泛、服务对象不限、服务价格低廉，邮政普遍服务的提供使消费者的基本通信需求有了保障，对于实现社会公平，促进城乡区域协调平衡发展具有重要作用。

　　邮政普遍服务如何与农村快递发展相结合？

　　答：邮政企业按照《邮政法》规定承担提供邮政普遍服务的义务，并且拥有中国最大的实物寄递网络。中国邮政集团在农村地区的营业网点最多，网络覆盖最大， 5万多个邮政局所中有70%在农村地区；同时，在农村地区中国邮政集团还拥有12万多个三农服务站，15.3万个村邮站。目前，中国邮政集团仍然是县、乡，特别是中西部县、乡包裹寄递市场的主导者，许多流向中西部县、乡的包裹首选仍然是邮政企业。

　　同时，近年来伴随着互联网、电子商务的迅猛发展和城镇化建设的全面推进，快递发展逐步显现出普惠化的趋势。在一些地区农村和城市的寄递需求已不相上下，且以50%乃至成倍增长。农村市场成为快递企业抓量增收的新战场，快递业务结构中，土特名优、涉农产品的快递业务大幅增长。各企业抢抓机遇，通过进村驻点，强力开拓农村市场，挖掘增长潜力。据初步统计，目前全国快递网点覆盖率已超过60%，县域快递量收增速均显著高于全国平均水平20个百分点以上。

　　农村快递的发展，既给邮政企业发展带来竞争压力，也给邮政企业转型升级、提升邮政普遍服务品质提供了动力，也为邮政企业利用网络资源提高效益带来了机遇。国家支持邮政企业发挥邮政网络公共服务作用，提升邮政网络资源使用效率，可以通过多种方式和农村快递发展相衔接，促进普遍服务水平提升和快递普惠化相融合。比如利用邮政网点多、网络覆盖广的优势，与快递企业建立合作关系，提供寄递服务某些环节的服务，从而满足社会经济发展和用户不断提升的用邮需求。部分地方邮政企业已经有了先行先试的例子，也取得了良好的效果，福建、浙江、内蒙古、安徽等多地的基层邮政企业建立与快递企业的合作关系，为其提供快件转运、收寄、投递等服务；中国邮政集团公司江西省邮政分公司与8家快递企业开展农村地区合作。